SANCIONES POR NO ENVIO DE INFORMACION TRIBUTARIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C.,  catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016)

Radicación:          810012331000201200083-01 (20905)

 
CONSIDERACIONES  DE LA SALA 

 

  1. Problema jurídico

 

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala establecer: (i) si la Administración violó el derecho de defensa porque no especificó en qué consistió el error en la información objeto de la sanción; (ii) la base para determinar la sanción por no enviar información; (iii) si la Administración no valoró la información presentada y no tasó la sanción con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) reducción de la sanción y (v) la aplicación del principio de lesividad – artículo 197 de la Ley 1607 de 2012.

 

Se resolverá el asunto así:

 

  1. Violación del derecho de defensa porque la Administración no especificó en qué consistió el error en la información objeto de la sanción

 

2.1. Conforme con el artículo 651 del Estatuto Tributario, la sanción se puede imponer mediante resolución independiente, previa formulación del pliego de cargos, acto previo establecido por la ley que informa al contribuyente la imputación que le hace la Administración, la cual debe ser conocida por éste para ejercer su derecho de defensa.

 

2.2. Con fundamento en los anteriores presupuestos, la Sala ha sostenido que las sanciones deben imponerse por los mismos hechos planteados en el pliego de cargos, puesto que si se sanciona por hechos distintos se desconoce el debido proceso, dado que el administrado no tiene la oportunidad de ejercer su derecho de defensa[1].

 

2.3. En este caso, se verifican los siguientes hechos:

 

La DIAN formuló pliego de cargos al actor por:

 

En razón a que el contribuyente obligado a presentar la información era hasta el día 30 de Marzo de 2009 (plazo concedido en el artículo 18 de la Resolución No. 003847 del 30/04/2010 (sic), en relación con las operaciones económicas del año 2008, de que trata la citada resolución, tal como se comprobó en la investigación, el contribuyente presento extemporáneamente y con errores el día 28 de mayo de 2010 la información requerida, ocasionando perjuicios al Estado como se planteó en el Considerando, se propone la imposición de la sanción de que trata el artículo 651 del Estatuto Tributario, en concordancia con el artículo 22 de la Resolución No. 003847 de 30/04/2010 (sic).  3. El contribuyente investigado, incurrió en la conducta sancionable prevista en el artículo 651 del Estatuto Tributario, al no suministrar la información correspondiente al año gravable 2008 dentro del plazo establecido mediante Resolución No. 003847 de fecha 30/04/010 (sic) y cuyo contenido presento errores.

Porcentaje de la sanción 5%

…”

 

La Resolución Sanción No. 343412011000005 de 1 de febrero de 2011, concluyó que:

“De acuerdo a las normas mencionadas y los hechos expuestos anteriormente, encuentra el despacho establecidos los presupuestos contenidos en el artículo 651 del Estatuto Tributario, para la aplicación de la sanción por no informar, toda vez que el contribuyente no presentó la información requerida dentro de los plazos establecidos por la Resolución 003847 de abril 30 del 2008, razón por la cual impone la sanción teniendo como base lo propuesto por la División de Gestión de Fiscalización en el Pliego de Cargos No. 342382010000058 del 17 de septiembre de 2010, es decir, el total patrimonio bruto, costos, deudas, ingresos relacionados por el contribuyente en su Declaración de renta y complementarios correspondiente al año gravable 2008. Para la cuantificación de la sanción, se toma como base las sumas respecto de las cuales no se suministró la información dentro de los plazos establecidos para ello …”.

 

En la Resolución 900.023 de 22 de febrero de 2012, la Dirección de Gestión Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales estableció en algunos apartes:

 

“…. y presenta fotocopia de la radicación de la información en los formatos 1001, 1007, 1009, 1011 y 1012 recibidos el 28 de mayo de 2010 (folios 69 al 73), de los cuales el 1007, 1009, 1011 y 1012 presentan errores (Folios 87 al 90). Se observa que el contribuyente no cumple con los requisitos para acogerse a la sanción reducida, en primer lugar porque la sanción que propone para acogerse a la reducción la realiza con base en los ingresos netos, que según él es la sanción que debió imponerse, sin embargo, como se expondrá más adelante, la sanción por no presentar la información en los plazos establecidos determinada en el acto impugnado es superior a la suma determinada por el contribuyente, adicionalmente porque el contribuyente, si bien radica la totalidad de los formatos el 28 de mayo de 2010, cuatro (4) de ellos presenta errores, por lo que la omisión no fue subsanada.

…”

 

2.4. Para la Sala el anterior cotejo deja en claro que la razón por la cual la Administración impuso al contribuyente la sanción por no enviar información, es que no suministró la información a que estaba obligado, en el término establecido por la Resolución 003847 del 30 de abril de 2008.

 

Además, se tomó como base para imponer la sanción las sumas respecto de las cuales no se suministró la información dentro de los plazos establecidos para ello, en un porcentaje del 5%.

 

2.5. Si bien la Administración de Impuestos indica que la información presenta errores, esta precisión la hace para justificar su decisión de no tomar en consideración la información entregada extemporáneamente.

 

2.6 Con fundamento en lo anterior, el derecho de defensa del contribuyente no se desconoció porque el presupuesto de la sanción fue el incumplimiento del deber formal de entregar la información dentro de la oportunidad legal, hecho que incluso aceptó el actor. 

 

  1. La base para determinar la sanción por no enviar información

 

3.1. El demandante alega que en la respuesta al pliego de cargos se solicitó que la sanción se estableciera conforme al segundo inciso del literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, es decir sobre el total de los ingresos netos del año gravable 2008, no obstante, la Administración tomó como base para imponer la sanción la totalidad de los valores registrados en la declaración de renta de 2008 y aplicó la sanción máxima permitida.

 

3.2. Prescribe el artículo 651 del Estatuto Tributario:

 

Artículo 651. Sanción por no enviar información. Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción:

 

a) Una multa hasta de 15.000 UVT,  la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios:

 

- Hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

- Cuando no sea posible establecer la base para tasarla o la información no tuviere cuantía, hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio.

 

b) El desconocimiento de los costos, rentas exentas, deducciones, descuentos, pasivos, impuestos descontables y retenciones, según el caso, cuando la información requerida se refiera a estos conceptos y de acuerdo con las normas vigentes, deba conservarse y mantenerse a disposición de la Administración de Impuestos.

 

Cuando la sanción se imponga mediante resolución independiente, previamente se dará traslado de cargos a la persona o entidad sancionada, quien tendrá un término de un (1) mes para responder.

…” (Subrayas propias).

 

De conformidad con lo previsto en el artículo transcrito, son dos las reglas para la tasación de la sanción por no enviar información. La primera está prevista para los casos en los que es posible establecer el valor de la información dejada de suministrar, mientras que la segunda es aplicable únicamente en aquellos eventos en los que la información no tiene cuantía o la misma no puede determinarse.

 

Así pues, cuando es posible determinar el valor de la información, la sanción será hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea, sin que se exceda de 15.000 UVT, que para el año 2008, correspondían a $330.810.000.

 

Cuando no sea posible establecer la base para tasar la sanción o la información no tuviere cuantía, la sanción será de hasta del 0.5% de los ingresos netos. Si no existieren ingresos, será hasta del 0.5% del patrimonio bruto del contribuyente o declarante, correspondiente al año inmediatamente anterior o última declaración del impuesto sobre la renta o de ingresos y patrimonio, sin que exceda, igualmente, de 15.000 UVT.

 

3.3. Para efectos de determinar qué sanción le era aplicable al demandante se hace necesario verificar qué tipo de información le fue solicitada y si era posible determinar el valor de la misma.

 

3.3.1. Mediante la Resolución No. 3847 del 30 de abril de 2008, las personas naturales obligadas a presentar la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios, cuando los ingresos brutos del año gravable 2007 fueran superiores a $1.100.000.000, estaban obligadas a suministrar la información de que tratan los literales b), c), d), e), f), h), i) y k) del artículo 631 del Estatuto Tributario, circunstancia en la que se encontraba el demandante según da cuenta la declaración de renta del año 2007 que obra en el folio 128 del expediente en la que declaró ingresos brutos por $2.654.577.000.

 

En ese sentido, el demandante estaba en la obligación de suministrar esa información correspondiente al año 2008.

 

Para efectos de calcular la sanción por no informar se tomó la información reportada en la declaración de renta del año 2008.

 

3.3.2. Como el demandante suministró la información fuera del plazo fijado para ello, la Administración le formuló el pliego de cargos tomando los valores consignados por el contribuyente en la declaración de renta del año gravable 2008, presentada el 1 de julio de 2009, la que se presume veraz de conformidad con el artículo 746 del Estatuto Tributario, de la siguiente manera:

 

Resolución 003847 de 30/04/2008

Formato

Nombre formato

Valor

Artículo 4

1001

Información de pagos o abonos en cuenta

$3.729.183.000

Artículo 8

1007

Información de los ingresos recibidos en el año

$3.764.415.000

Artículo 10

1009

Información del saldo de los pasivos a 31 de diciembre 2008

$72.368.000

Artículo 12

1011

1012

Información de las declaraciones tributarias

213.494.000

Total Base Sanción

$7.779.460.000

Porcentaje de la sanción (según art. 651 E.T. Inc 1 literal a) y Resolución 11774/05 Art 1 literal a)

5 %

Total Sanción (total base X porcentaje sanción)

$388.973.000

Total Sanción máxima a aplicar (Hasta de 15000 UVT X $22.054 según Art 651 literal a) y concepto 027432 de 24 de marzo de 2000

$330.810.000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.4. De la relación hecha, para la Sección es claro que la información solicitada por la DIAN era susceptible de ser cuantificada, porque se podía extraer de la declaración presentada por el contribuyente.

 

Por consiguiente, no es posible tasar la sanción por no suministrar información sobre la base de sus ingresos netos o su patrimonio bruto, como lo hizo el demandante y lo solicita en la demanda.

 

  1. La Administración no valoró la información presentada y no la tasó con criterios de razonabilidad y proporcionalidad

 

4.1. La Sala ha reiterado que “es evidente que cuando el artículo 651 del Estatuto Tributario utiliza la expresión ‘hasta el 5%’, se le está otorgando a la Administración un margen para graduar la sanción, pero esta facultad no puede ser utilizada de forma arbitraria”, por tanto corresponde al funcionario fundamentar su decisión de imponer el tope máximo con argumentos que deben atender no sólo los criterios de justicia y equidad, sino también los de razonabilidad y proporcionalidad de la sanción, tal y como fue expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-160 de 1998[2].

 

4.2. Ahora bien, aunque la falta de entrega de información y la entrega tardía de la misma inciden en las facultades de fiscalización y control, para la correcta determinación de los tributos y sanciones, tales omisiones sancionables no pueden medirse con el mismo rasero para fundamentar el daño inferido[3].

 

4.3. Es así, porque mientras la falta de entrega afecta considerablemente la efectividad en la gestión y/o fiscalización tributaria, llegando incluso a imposibilitar el ejercicio de las mismas, la entrega tardía impacta la oportunidad en su ejercicio, de acuerdo con el tiempo de mora que transcurra, de manera que si este es mínimo, no alcanza a obstruir con carácter definitorio el ejercicio de la fiscalización pero sí, por el contrario, es demasiado prolongado, puede incluso producir el efecto de una falta absoluta de entrega.

 

4.4. Este criterio temporal en el cumplimiento de la obligación de informar pone de presente, igualmente, la actitud colaboradora del contribuyente[4] para que, de una parte, la autoridad tributaria reciba la información que le permite determinar las obligaciones impositivas sustanciales y, más allá de ello, para que pueda satisfacerse el objeto de las mismas, con el recaudo de los tributos debidos por la realización de los presupuestos previstos en la ley como generadores de aquellos, lo cual constituye la razón primordial para poner en marcha el aparato administrativo y su potestad fiscalizadora. 

 

4.5. En el caso en estudio, está probado que el actor no entregó en tiempo la información y antes de proferirse el pliego de cargos allegó la información correspondiente.

 

4.6. La Administración hizo referencia en los actos demandados a la información presentada extemporáneamente, pero consideró que la omisión no había sido subsanada porque esta presentaba errores.

 

Pero como puede verse, una cosa es no presentar la información y, otra, el envío de la información con errores a que se refiere la DIAN, que en el caso concreto no atañe a la tipicidad de la falta sino a su graduación.

 

Ahora, si bien la DIAN no tomó en cuenta que la información fue presentada antes de que se profiriera el pliego de cargos para efectos de tasar la sanción, eso no implica que la actuación sea nula, porque la infracción no desapareció y lo que corresponde es su graduación.

 

4.7 En esas condiciones, como el demandante entregó la información antes de proferirse el pliego de cargos, la graduación de la sanción corresponde al 0.5%, como lo ha sostenido la Sala en casos similares[5].

 

4.8. Conforme con lo anterior, la sanción por no informar se determina así:

Total Base Sanción

$7.779.460.000

Porcentaje de la sanción (según art. 651 E.T. Inc 1 literal a)

0.5 %

Total Sanción (total base X porcentaje sanción) aproximado al múltiplo de mil

$38.897.000

 

 

 

 

 

 

 

5.     De la reducción de la sanción por no enviar información

 

5.1. En este punto la controversia gira en torno al beneficio de la sanción reducida en el 10%, que la Administración negó porque el contribuyente no cumple con los requisitos, en primer lugar porque la sanción que propone para acogerse a la reducción la realiza con base en los ingresos netos, adicionalmente porque el contribuyente, si bien radicó la totalidad de los formatos el 28 de mayo de 2010, cuatro (4) de ellos presentan errores, por lo que la omisión no fue subsanada.

 

5.2. De acuerdo con el artículo 651 del E.T. la sanción se reducirá al 10% de la suma determinada si la omisión es subsanada en el mes con que cuenta el sancionado para dar respuesta al pliego de cargos o antes de que se notifique la imposición de la sanción[6], o al 20% si se subsana dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la sanción.

 

Para su ejercicio se requiere que se cumplan los siguientes requisitos: i). Que se presente ante la Oficina que está conociendo de la investigación un memorial de aceptación de la sanción reducida ii) Se demuestre que la omisión se subsanó y iii) Se acredite el pago o acuerdo de pago de la misma.

 

5.3. Para la Sala no procede la reducción de la sanción al 10%, porque el  demandante liquidó la sanción en un 0.5% de los ingresos netos, por esto, allegó recibo oficial de pago por la suma de $1.882.000[7], cuando le correspondía   acreditar el pago del 10% de la sanción tomando como base las sumas respecto de las cuales no suministró la información, todo porque la información solicitada por la DIAN era susceptible de ser cuantificada.

 

Por lo expuesto, no es procedente la reducción de la sanción al 10%, por cuanto no se encuentra demostrado el cumplimiento de todos los requisitos previstos para el reconocimiento de tal beneficio.

 

  1. Del principio de lesividad del artículo 197 de la Ley 1607 de 2012

 

6.1 El artículo 197 de la Ley 1607 de 2012 dispone que las sanciones a que se refiere el Régimen Tributario Nacional se deberán imponer teniendo en cuenta entre otros, el principio de lesividad, según el cual la falta será antijurídica cuando afecte el recaudo nacional.

 

6.2 Al respecto se precisa que la Sala ha sostenido[8] que en la sanción por no informar, el daño o perjuicio al fisco se configura en la medida en que las conductas que dan lugar a la infracción afectan la función de la DIAN, encaminada a efectuar los cruces de información necesarios para el control de los tributos, lo que permitiría aseverar que el tipo sancionatorio no es de resultado, sino de mera conducta, en la medida en que la omisión en que incurre el responsable de la información exógena infringe o desconoce la razón de ser de la norma, que apunta precisamente a un eficaz y eficiente ejercicio de la potestad de fiscalización tributaria.

 

Así, la omisión en la entrega de la información repercute en las facultades de fiscalización para la correcta determinación de los tributos y sanciones y, por esto, es potencialmente generadora de daño al fisco, principalmente sobre su labor recaudatoria, con los consecuentes efectos negativos sobre el erario público.

 

Por esto, la omisión en la presentación de la información si tiene efectos en el recaudo nacional y, por esto, la sanción en examen, no desconoce el principio de lesividad.

 

En atención a las consideraciones expuestas, se modificará el numeral primero de la sentencia en cuanto al restablecimiento del derecho para declarar que el demandante está obligado a pagar por sanción por no enviar información por el año gravable 2008, la suma de treinta y ocho millones ochocientos noventa y siete mil pesos ($38.897.000), y tener como parte de pago de esa sanción la suma de un millón ochocientos ochenta y dos mil pesos ($1.882.000).

 

 


[1] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. sentencias de 6 de agosto de 1998, C.P. Delio Gómez Leyva, Exp. 9886; de 14 de abril de 2000, C.P. Germán Ayala Mantilla; 2 de noviembre de 2001, C.P. Ligia López Díaz, Exp. 12283 y de 17 de julio de 2014, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 19212.

[2] Sentencias de 20 de abril del 2001, exp. 11658, 20 de febrero y 4 de abril del 2003, exps. 12736 y 12897, 15 de junio del 2006, exp. 2003-00453-01, y 26 de marzo del 2009, exp. 16169. 

[3] Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 3 de junio de 2015, exp. 20476 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

[4] La Circular No. 0131 de 2005 incluyó la actividad de colaboración desplegada por el contribuyente, así sea en forma extemporánea, entre los criterios para graduar la sanción.

[5] Sentencias de 22 de octubre de 2015, exp 20394, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

[6] Sentencia de 06 de noviembre de 2014, exp 20344, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

[7] Folios 162 c.p.

[8] Sentencia de 16 de marzo de 2001, Exp.11681, C.P.  Delio Gómez Leyva

 

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